Som rådmann i Mandal kommune fikk jeg muligheten til et studieopphold i Brussel i oktober og november 2009. Hensikten var å forstå EU og EØS bedre og spesielt se nærmere på EU’s helsepolitikk og noen forhold knyttet til konkurranse, offentlig støtte og offentlige innkjøp.
Jeg hadde gleden av å få hospitere ved South Norway European Office, og møtte stor velvilje både ved dette kontoret og hos andre norske og nordiske personer som hadde informasjon å gi og som var svært verdifulle diskusjonspartnere.

Bakgrunn

Avstanden fra hverdagen i små og mellomstore norske kommuner til prosesser og regelverk som lages i EU og som senere blir norsk lov gjennom EØS-avtalen, kan virke lang.  Likevel viser undersøkelser at ca. 70% av de sakene som behandles i norske kommunestyrer har sammenheng med bestemmelser og regelverk som har utgangspunkt i EU.  Forholdene vi arbeider under kan ofte oppleves helt annerledes enn det de som lager forordninger og direktiver i EU har lagt til grunn. 

Etter innføring av Lov om Offentlige Anskaffelser (LOA) er de fleste kommunene blitt klar over ulike sider og utfordringer i dette regelverket.  Det er dannet ulike interkommunale fellesinnkjøp.  På Sørlandet er det to fellesinnkjøp. Begge yter konsulenttjenester og inngår rammeavtaler og vedlikeholder disse på vegne av medlemmene.

Det har skjedd og skjer en rask utvikling av interkommunale løsninger.  Disse omfatter mange ulike tjenesteområder og varierer mellom kommunene.  Eksempler på tjenester som løses gjennom interkommunale systemer kan være brannvesen, vann og avløp, avfallshåndtering, IKT, landbrukskontor, barnevern, arkivtjenester, PP-tjenester etc.  

De interkommunale løsningene er dels organisert som aksjeselskap, dels som interkommunale selskap (IKS), og dels som interkommunale løsninger etter kommunelovens § 27.  Noen av de siste er organisert som vertskommunesamarbeid hvor det også gis mulighet for å delegere myndighetsutøvelse til vertskommunen.
De antas at interkommunal oppgaveløsning vil skyte fart hvis Regjering og Storting vil gå videre med ”Samhandlingsreformen”, jfr. St.meld. nr. 47 (2008-2009).

Utviklingen i interkommunalt samarbeid reflekterer etter min vurdering at Norge har for mange og for små primærkommuner, og at det nasjonalt ikke har vært mulig å gjennomføre en kommunalreform slik som i Danmark.  Det har vært betydelig usikkerhet knyttet til om vi som driver med slikt interkommunalt samarbeid i oppgaveløsningen står på trygg grunn eller om dette samarbeidet egentlig er kjøp av tjenester og slik sett burde vært lyst ut på anbud.  Nye dommer i EU-domstolen ser ut til å anerkjenne interkommunalt samarbeid som en måte kommunene kan organisere sin oppgaveløsning på og som vanligvis ikke krever anbud.

Offentlige anskaffelser

I hovedsak synes kommunene å kjenne regelveket om offentlige anskaffelser, og de lever langt på vei i henhold til regelverket, men det finnes en del problemer:

• På noen områder er det ikke velfungerende markeder.  Særlig i små og mellomstore kommuner vil det på noen områder ikke være tilbydere, eller så få at det skaper problemer med å oppnå konkurranse.  I Mandal fikk vi ett anbud på drift av kino, og 2 anbud på drift av noen transporttjenester.  Det siste ga kostnadsøkning og overgang til drift i egen regi året etter. Jeg fikk det råd i Brussel at hvis vi så for oss et marked med få eller ingen aktører, burde man bruke anbud med forhandlinger (hvis det var lovlig), og eller ha beredskap for å drive i egenregi.   
• Ikke alle deler av en kommune er lojale mot inngåtte rammeavtaler.  Ute i organisasjonen kjøpes ”over disk” selv om vi har inngått rammeavtale.
• Noen typer tjenester er vanskelige å kjøpe via anbud.  Typisk er tjenester hvor personlige egenskaper og/eller spesiell kompetanse/erfaring vil være avgjørende for valg av anbyder.  Typiske eksempler vil ære advokattjenester og konsulenttjenester innen lederutvikling og organisasjonsutvikling.
• Behovet for rammeavtaler er varierende med kommunenes størrelse.  De store/mellomstore vil nå grenseverdier på flere områder enn små kommuner.

Norge er ett av få land som har gått mye lengre enn EU i å lage lavere grenseverdier for å kreve anbud og lage egne regler for protokollering for relativt små innkjøp.  Det norske systemet med KOFA (Klageorganet for offentlige anskaffelser) som nå også har fått myndighet til å ilegge gebyrer har så vidt jeg har skjønt ingen paralleller ute i Europa.  Det kan være grunn til å spørre om det betydelige innkjøpbyråkratiet vi holder oss med gir gevinster som overskrider kostnadene. Selv EU har prosesser for å forenkle sitt regelverk om offentlige anskaffelser selv om det altså er betydelig enklere enn vårt.

Konkurranse, offentlig støtte m.v.

For kommunene vil utviklingen innen EU/EØS vedrørende de regler som gjelder for tjenester av allmenn interesse (SGI) og tjenester av allmenn økonomisk interesse (SGEI) og grensesnittet mellom tjenester av økonomisk og ikke-økonomisk interesse være svært viktig.  Det samme gjelder regelverk og definisjoner knyttet til sosiale tjenester av allmenn interesse (SSGI).

Områder som kan gi problemer og/eller hvor kommunenes handlingsrom kan være uklart kan blant annet være:

Salg av fast eiendom.  Noe salg er selvsagt kurant og skjer i åpen konkurranse, men eiendommer til mer spesielle formål kan være vanskelig.  Eksempler kan være overdragelse av idrettsanlegg eller kulturanlegg til foreninger som i utgangspunktet er ideelle, men som vil bruke deler av eiendommene til mer kommersielle formål, blant annet utvikle leiligheter for salg.

Salg av tomter.  Også her er de fleste kurante og skjer gjennom åpen konkurranse, men noen ganger dreier det seg om å få til lokalisering av ny virksomhet/nye arbeidsplasser etc.  Da kan spesielle tilbud komme på tale.  Kommunene har en ”tilretteleggerrolle” for å få til utvikling, trekke til seg virksomhet, nye tilbud etc.  Det ligger i sakens natur at det da kan føres forhandlinger som er ganske fjerne fra åpne utlysninger av muligheter. Det er dessverre ikke alltid slik at næringslivet står i kø for å kjøpe tomter og å etablere ny virksomhet akkurat i vår kommune. 

Inngåelse av avtaler på sosiale områder.  Slike avtaler kan blant annet gjelde private barnehager.  I Mandal er for eksempel 2/3 av barnehageplassene drevet av private firma med offentlig støtte.  Problemstillingen blir enda mer aktuell når alle barnehager, offentlige og private, skal finansieres gjennom rammetilskudd til kommunene og egenbetaling.  Hvor lenge gjelder slike avtaler?  Hvordan reforhandle?  Kommunen som avtaleparter har en vanskelig rolle når leverandøren eier nødvendig infrastruktur.  Tilsvarende vil gjelde hvis en konkurranseutsetter sykehjem.

Både kommuner, men spesielt de statlige helseforetakene har omfattende avtaler på det sosiale området med ideelle organisasjoner.  Dette gjelder for eksempel rusbehandligsinstitusjoner hvor mange eies og drives av Blå Kors.  Mange rehabiliteringsinstitusjoner drives av private organisasjoner (religiøse organisasjoner, stiftelser m.v.) i avtaler med det offentlige. To store sykehus i Oslo eies og drives av private organisasjoner (Diakonhjemmet og Lovisenberg).  Det er enkelt å kjøpe veldefinerte operasjoner og behandlinger på anbud, men langt mer problematisk å kjøpe driften av hele institusjoner hvor en er avhengig av at infrastrukturen finnes.  Hvor lenge varer slike avtaler? Hvordan bør de reforhandles?

Finnes det et marked for slike tjenester i Norge?

Tilskudd til etablering, lokalisering av arbeidsplasser og/eller tjenester.  Det er mange kilder for slike tilskudd i kommuner, mest i småkommuner i distriktene.  Mange av mulighetene lyses antakelig ut. Konkurransevridende offentlig støtte er forbudt.  Hvor går grensene for handlefrihet?

Opplæring og informasjon

Jeg tror at kommunalsektoren er relativt godt informert om offentlige innkjøp, men handlefriheten i forhold til EU/EØS’ regler om konkurranse og offentlig støtte er dårlig kjent, og utviklingen på området er antakelig nesten ukjent.  Problematikken rundt SGI, SGEI og SSGI var helt ny for meg.

Jeg tror at kommunalsektoren i Norge  har behov for mer opplæring knyttet til EU-regelverk på områdene for konkurranse og offentlig støtte, men også deler av det detaljerte regelverket for offentlige anskaffelser  er ikke godt nok kjent.  Målgruppe for informasjon/opplæring i første omgang bør være rådmenn og ordførere, samt kanskje økonomisjefer/ innkjøpssjefer/ eiendomssjefer.

Arenaer for opplæring og drøfting av grenser for handlefrihet bør være de som KS driver i fylkeskretsene.  En bør antakelig også kunne bruke de nye regionale konstruksjonene.  I for eksempel Lindesnesregionen møtes ordførere og rådmenn en gang pr. mnd. Rådmennene har egne månedlige møter.  Disse møtene prioriteres høyt.

Jeg tror mest på informasjon og opplæring som både setter eksisterende regelverk på dagsorden sammen med fremtidig utvikling og trender.  Det skjer stadig rettsutvikling i EU både gjennom ny lovgivning og ved at EU-domstolen gjennom sine dommer skaper ny rett.  Det var en overraskelse for meg at Norge har implementert ca. 7.000 (syv tusen) rettsakter fra EU gjennom EØS.  Det er tilnærmet automatikk i at hvis nye EU-lover er ”EØS-relevant”, så blir de relativt raskt norsk lov og også førende for vår kommunale praksis selv om avstanden til Brussel er lang og vi ikke er medlem. 

Mandal, den 20.12.09
 
Erik Hillesund